Приложение к Распоряжению от 30.08.2006 г № 466-Р Рекомендация
Методические рекомендации по формированию программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов и поселений введение
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только очерчивает общие принципы территориальной организации местного самоуправления, но и определяет его экономическую основу. Все это предполагает исключительно целевое и эффективное расходование бюджетных средств, наличие в каждом муниципальном образовании нормативных документов, определяющих общие для населения, бизнеса и власти "правила игры" в области промышленной, фискальной, экономической и социальной политики на достаточно длительную перспективу. В качестве таких документов, согласующих совместные действия органов местного самоуправления, населения и хозяйствующих субъектов в целях эффективного развития муниципального района, городского округа, поселения, выступают, как правило, концепции, стратегии, программы социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
Настоящие Методические рекомендации разработаны с целью формирования на территории Томской области взаимосвязанной трехуровневой системы стратегического планирования развития территории:
1.Региональный уровень.
2.Уровень муниципальных районов, городских округов.
3.Уровень городских и сельских поселений.
Система стратегического планирования Томской области представлена на рис. 1.
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Региональный уровень │ │ Уровень муниципальных │ │ Уровень городских │
└────────────────────────┘ │ районов, городских │ │ и сельских │
│ округов │ │ поселений │
└────────────────────────┘ └────────────────────┘
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Стратегическая доктрина│ │ Концепция развития │ │Основные направления│
│ (видение) развития │-\│ муниципального района, │-\│развития городских и│
│ Томской области │-/│ городского округа │-/│ сельских поселений │
│ до 2020 года │ │ на 10-15 лет │ │ на 10-15 лет │
└────────────────────────┘ └────────────────────────┘ └────────────────────┘
││ ││
\\/ \\/
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Программа │ │ Программа │ │ Комплексная │
│социально-экономического│-\│социально-экономического│-\│ программа развития │
│развития Томской области│-/│ развития муниципального│-/│городских и сельских│
│на период 2006-2010 года│ │ района, городского │ │ поселений на 5 лет │
└────────────────────────┘ │ округа на 5 лет │ └────────────────────┘
││ └────────────────────────┘ ││
││ ││
\\/ \\/
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
│ Оперативный план │ │ Оперативный план │ │ Оперативный план │
│ Администрации │ │ мероприятий │-\│ администраций │
│ Томской области на год │ │ администрации │-/│городских и сельских│
└────────────────────────┘ │ муниципального района, │ │ поселений на год │
│городского округа на год│ └────────────────────┘
└────────────────────────┘Рис. 1. Система стратегического
планирования Томской области
В Методических рекомендациях применяются следующие понятия, используемые при планировании социально-экономического развития муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения:
1.Стратегическое планирование развития муниципального района, городского округа, поселения - процесс самостоятельного определения районным, городским, поселенческим сообществом стратегических приоритетов, основных стратегических целей и направлений развития муниципального района, городского округа и поселения на основе согласованных действий органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения.
2.Стратегия регионального развития:
ясное и разделяемое наиболее активной частью населения представление о будущем;
программа приоритетных действий органов власти и местного самоуправления, направленных на достижение определенных стратегических целей, с учетом имеющихся возможностей для развития и ограничения территории;
реализация существующего потенциала территории на основе рационального использования доступных ресурсов и инструментов.
3.Стратегическая цель - наиболее важные и безусловные выгоды для жителей территории.
4.Программа социально-экономического развития муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения - документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических и других заданий и мероприятий, направленных на решение проблем и достижение поставленных стратегических целей развития муниципального района, городского округа и поселений.
5.Концепция развития муниципального района, городского округа, поселений - документ, содержащий систему взглядов, определяющих долгосрочную (на 10-15 лет) политику деятельности органов местного самоуправления в различных областях и сферах экономической и социальной жизни района, города и поселения, согласованную с интересами бизнес-сообщества, гражданского общества муниципального образования и стратегическими интересами субъекта Российской Федерации, на территории которого они находятся.
6.Оперативный план - описание первоочередных мероприятий и действий органов местного самоуправления, запланированных на предстоящий год.
Часть I.Методические рекомендации по формированию
ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ
Основные этапы и требования к содержанию работ:
1 этап. Организационно-подготовительный: 1) инициация разработки программы социально-экономического развития (глава муниципального образования) и рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта решения о разработке программы; 2) подготовка постановления главы муниципального образования, определяющего: а) состав координационного совета по согласованию программы социально-экономического развития с участием представителей бизнеса и общественности; б) состав рабочей группы по разработке программы социально-экономического развития муниципального образования; в) структурное подразделение органа местного самоуправления, ответственное за формирование сводного итогового документа и представление его главе муниципального образования; г) график выполнения работы: этапы и сроки разработки программы; виды работ; формы и требования предоставления отчетности (выходные документы); размер и порядок финансирования работ. 2 этап. Стратегический анализ развития муниципального района (городского округа): 1) стратегический анализ стартовых условий и исходных предпосылок социально-экономического развития муниципального района, городского округа, в т.ч. в разрезе городских и сельских поселений (содержание анализа - приложение 1); 2) комплексная оценка уровня социально-экономического развития муниципального района, городского округа, позволяющая проводить ранжирование и определить место муниципального района, городского округа в социально-экономическом развитии области (приложение 2); 3) SWOT-анализ социально-экономического развития муниципального района, городского округа; 4) анализ проблем развития муниципального района, городского округа и выбор наиболее актуальных, в т.ч. в разрезе городских и сельских поселений; 5) обсуждение результатов стратегического анализа на круглых столах, общественных слушаниях, сходах граждан поселений, в средствах массовой информации. 3 этап. Разработка концепции социально-экономического развития муниципального района, городского округа на 10-15 лет: 1) выбор стратегической цели и приоритетных направлений развития муниципального района, городского округа; 2) сопоставление целей развития муниципального района, городского округа с целями и задачами развития региона (стратегические цели и задачи развития Томской области - приложение 3); 3) оценка ресурсов и потенциала экономики муниципального района, городского округа в решении поставленных целей и задач; 4) выделение территориально-отраслевых направлений развития муниципального района, городского округа и их согласование с приоритетными направлениями развития области (приложение 4); 5) обозначение индикаторов целей, задач, приоритетных областей развития муниципального района, городского округа (индикаторы достижения целей программы развития области - приложение 5); 6) оценка значений индикаторов целей и задач развития с точки зрения перспектив их достижения; 7) оценка влияния заинтересованных сторон на достижение поставленных целей, задач развития муниципального района, городского округа (карта заинтересованных сторон (население, бизнес, власть) с дальнейшей сегментацией представлена в приложении 6 - не приводится); 8) обсуждение концепции развития муниципального района, городского округа на круглых столах, общественных слушаниях, сходах граждан, в средствах массовой информации; 9) рассмотрение концепции развития муниципального района, городского округа органами местного самоуправления сельских и городских поселений совместно с гражданами; 10) рассмотрение и одобрение концепции развития муниципального района, городского округа представительным органом местного самоуправления. 4 этап. Разработка программы социально-экономического развития муниципального района, городского округа на 5 лет и оперативного плана развития на 1 год: 1) разработка программы развития муниципального района, городского округа на 5 лет (содержание программы - приложение 7): а) оценка исходной социально-экономической ситуации и предпосылок развития муниципального района, городского округа; б) согласование целей, задач, сроков, этапов и механизмов реализации программы; в) разработка системы программных мероприятий (приложение 8); г) разработка мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы (приложение 9); д) формирование перечня инвестиционных проектов (приложение 10); е) расчет объемов финансирования и определение источников финансирования (приложение 11); разработка оперативного плана (на 1 год) развития муниципального района, городского округа, совпадающего по срокам с бюджетным годом; 2) обсуждение программы развития муниципального района, городского округа на круглых столах, общественных слушаниях, сходах граждан, в средствах массовой информации; 3) рассмотрение и принятие программы социально-экономического развития муниципального района, городского округа представительным органом местного самоуправления. 5 этап. Система мониторинга и оценка реализации программы социально-экономического развития муниципального района, городского округа: 1) мониторинг и оценка достижения целей и задач программы социально-экономического развития муниципального района, городского округа; 2) мониторинг и оценка выполнения программных мероприятий; 3) выявление причинно-следственных связей выполнения (невыполнения) программы, ее отдельных мероприятий с целью корректировки программы; 4) оценка результатов программы социально-экономического развития муниципального района, городского округа (социальный эффект, экономический, экологический и др.); 5) выработка рекомендаций по корректировке программы; 6) корректировка задач и программных мероприятий; 7) предоставление информации о ходе реализации программы развития муниципального района, городского округа в средствах массовой информации, на сходах граждан и т.д.
Часть II.Методические рекомендации по формированию
ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
ГОРОДСКИХ И СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
1.Общие положения
Программа социально-экономического развития поселения - эффективный инструмент управления развитием поселения. Она представляет собой документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, направленных на достижение важнейших, долгосрочных целей комплексного социально-экономического развития поселения.
Комплексный план развития должен разрабатываться с учетом требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Томской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, целей и задач программ социально-экономического развития Томской области и муниципального района, а также важнейших программных документов, определяющих условия социально-экономического развития в регионе.
Основной целью комплексной программы социально-экономического развития является достижение эффективного использования конкурентных преимуществ местного природного, производственного и человеческого потенциала для повышения уровня и качества жизни населения и ликвидации возможных будущих угроз, что необходимо для устойчивого развития поселения.
Важнейшим принципом разработки комплексного плана развития является учет интересов власти, бизнеса и населения.
2.Паспорт программы социально-экономического развития поселения
Паспорт программы социально-экономического развития поселения содержит краткие, формальные сведения по установленной форме (приложение 12).
3.Анализ социально-экономического положения поселения
Анализ социально-экономического положения поселения должен давать довольно полное представление о поселении и его природном, производственном, финансовом и трудовом потенциале, ключевых социально-экономических проблемах и конкурентных преимуществах поселения:
3.1.Общие сведения о поселении
В данном разделе приводится общая информация о поселении, природных ресурсах, численности и национальном составе населения (в т.ч. по населенным пунктам), основные транспортные пути и магистрали, проходящие через (вблизи) поселения и другая существенная информация по рассматриваемому аспекту.
3.2.Анализ социально-экономического положения поселения
Анализ изменения социально-экономического положения поселения за предшествующий период (желательно - не менее трех лет) следует проводить по следующим направлениям:
1) демографическая ситуация (рождаемость, смертность, продолжительность жизни, состояние здоровья населения, миграционное движение);
2) социальная сфера (образование, здравоохранение, культура, спорт);
3) занятость, доходы и уровень жизни населения;
4) производство в разрезе основных отраслевых групп и ключевых субъектов экономики;
5) сфера обслуживания и общественное питание, торговля, связь и общественный транспорт;
6) жилье, жилищное строительство и жилищно-коммунальное хозяйство;
7) инвестиции в производство, сферу услуг и инфраструктуру;
8) межрайонная кооперация и межрегиональные связи;
9) бюджет и межбюджетные отношения;
10) использование муниципального имущества;
11) общественная и экологическая безопасность.
Для более объективной оценки необходимо провести сравнительный анализ с социально-экономическим положением поселений-соседей муниципального района.
3.3.Основные проблемы социально-экономического развития и конкурентные преимущества поселения
Анализ социально-экономического положения поселения рекомендуется завершить характеристикой основных проблем и угроз для развития поселения, а также выявленных конкурентных преимуществ относительно поселений-соседей (по району и области), которые должны быть учтены при постановке целей и задач плана и на ликвидацию которых должны быть направлены основные мероприятия.
Особое внимание при анализе следует уделять проблемам реального (рыночного) сектора экономики, являющегося основным ресурсом для повышения благосостояния населения, его занятости, формирования бюджетных доходов и решения социальных проблем. Для количественной характеристики выявленных основных проблем целесообразно применять оценки обеспеченности бизнеса важнейшими ресурсами - финансовыми, производственными, трудовыми, сырьевыми и топливно-энергетическими. При качественной оценке имеющихся трудовых ресурсов необходимо учитывать уровень квалификации работников и его соответствие уровню оплаты труда.
3.4.Оценка действующих мер по улучшению социально-экономического положения поселения
В данной части рассматриваются все формы воздействия со стороны органов государственной власти Российской Федерации, Томской области, органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие поселения и анализируется их эффективность исходя из оценки динамики основных показателей социально-экономического развития поселения.
В этой связи проводится мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Оценка действующих форм и методов управления должна быть сопоставлена с характеристикой выявленных в предыдущем разделе основных проблем.
3.5.SWOT-анализ
Данный раздел важен для определения стратегических целей и задач социально-экономического развития поселения. В рамках SWOT-анализа определяются сильные, слабые стороны развития поселения, а также потенциальные возможности и угрозы.
4.Цели, задачи, сроки и этапы реализации программы социально-экономического развития поселения
Увеличение видов деятельности и расширение бизнеса ведут к росту рабочих мест в поселении, способствуют расширению местной налогооблагаемой базы, экономическому развитию и росту благосостояния жителей. Учитывая это, желательно, чтобы основные направления комплексного плана развития были связаны со стимулированием развития частного предпринимательства.
Цели и задачи комплексной программы социально-экономического развития могут быть ориентированы на кратко-, средне- и долгосрочный период времени (5 и более лет) в зависимости от их сложности и комплексности.
Основными направлениями развития поселений могут быть:
1) стимулирование развития малого бизнеса, а также самозанятости населения;
2) осуществление правовых преобразований для обеспечения:
а) создания прозрачных и стабильных правил осуществления экономической деятельности, стимулирующих развитие предпринимательской инициативы;
б) содействия защиты прав кредиторов и собственников;
в) равных условий ведения бизнеса и добросовестной конкуренции;
г) повышения эффективности управления муниципальной собственностью и землей;
3) формирование благоприятного социального климата для деятельности и здорового образа жизни населения;
4) обеспечение общественной и экологической безопасности и предупреждение чрезвычайных ситуаций;
5) повышение диверсификации экономики поселения - увеличение количества видов производственной деятельности бизнеса и населения;
6) развитие транспортной и дорожной инфраструктуры;
7) развитие связи, доступа к современным информационным технологиям;
8) обеспечение высокого качества и бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;
9) прочее.
5.Система запланированных мероприятий комплексной программы социально-экономического развития
Система мероприятий является совокупностью институциональных и правовых преобразований, бизнес-проектов, мероприятий и инвестиционных проектов некоммерческого характера, основной целью которых является не получение прибыли, а решение социальных, градостроительных, экологических и иных проблем поселения.
В комплексный план развития включаются только детально проработанные мероприятия и проекты, в которых определены:
1) конкретная цель;
2) план действий по достижению заданной цели;
3) объем производства товаров и услуг (для инвестиционных проектов);
4) объем и источники финансирования;
5) показатели эффективности: значение чистой прибыли; объем платежей в бюджет; срок окупаемости капитальных вложений; число новых (сохраненных) рабочих мест (для инвестиционных проектов);
6) результаты реализации с точки зрения обеспечения потребностей населения, улучшения межмуниципальных связей, роста вывозимой продукции и оказываемых услуг предпринимателями поселения на внешних рынках т.д.;
7) исполнитель (если не предусмотрен выбор исполнителя путем проведения конкурса на муниципальный заказ).
Информация о планируемых мероприятиях, их эффективности, объеме, этапах, сроках и источниках финансирования сводится в таблицы, которые являются приложениями к комплексной программе социально-экономического развития поселения (приложения 13-15).
6.Механизм реализации комплексной программы социально-экономического развития поселения
Базовым принципом, определяющим построение механизма реализации комплексной программы социально-экономического развития, является принцип "баланса интересов", который подразумевает обеспечение соблюдения интересов участвующих в реализации планов развития организаций различных форм собственности, органов местного самоуправления и местного населения.
При формировании мероприятий необходимо предусмотреть софинансирование конкретных проектов за счет средств районного, областного, а в отдельных случаях - федерального бюджетов в рамках перечня действующих районных, областных и федеральных целевых программ. Ежегодно проводимый мониторинг и оценка эффективности реализации нормативно-правовых, институциональных преобразований муниципального образования будут являться одним из критериев при рассмотрении вопроса о софинансировании мероприятий за счет средств вышеназванных бюджетов на очередной финансовый год.
7.Ресурсное обеспечение комплексной программы социально-экономического развития поселения
В данном разделе обосновывается объем финансирования комплексной программы социально-экономического развития, указываются источники финансирования (бюджетные средства, внебюджетные источники), направления и виды расходования средств.
При подготовке программы социально-экономического развития следует сосредоточить особое внимание на финансировании мероприятий и инвестиционных проектов, направленных на преодоление кризисных явлений в экономике поселения, развитие его инженерной инфраструктуры и институциональных преобразований.
8.Оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации комплексной программы социально-экономического развития
В соответствии с поставленными целями и задачами ежегодно, а также по окончании каждого из этапов реализации комплексной программы социально-экономического развития поселения должна быть проведена количественная и качественная оценка достигнутых конкретных результатов и их влияния на изменение социально-экономического положения поселения. С этой целью необходимо проведение мониторинга оценки и реализации мероприятий комплексной программы развития поселения.
В качестве основных индикаторов изменения социально-экономического положения поселения в результате реализации мероприятий могут быть выбраны следующие показатели:
1) увеличение числа созданных и количество сохраненных рабочих мест;
2) рост средней заработной платы;
3) рост объема отгруженных товаров (работ, услуг);
4) увеличение количества малых и средних предприятий и их доли в объеме выпускаемой продукции, товаров и услуг;
5) удовлетворенность населения доступностью и качеством услуг образования, здравоохранения, культуры;
6) обеспеченность населения жильем и услугами ЖКХ;
7) уровень преступности;
8) прочее.
9.Организация управления комплексной программой социально-экономического развития поселения
Общее руководство и контроль реализации комплексной программы социально-экономического развития осуществляет глава сельского или городского поселения.
Администрация сельского, городского поселения осуществляет:
1) разработку технического задания на разработку комплексного плана развития поселения;
2) согласование проекта комплексной программы социально-экономического развития поселения с заинтересованными организациями в установленном порядке и представление на утверждение представительному органу местного самоуправления;
3) координацию исполнения мероприятий, включая мониторинг их реализации, оценку результативности;
4) содействие решению спорных (конфликтных) вопросов;
5) непосредственный контроль реализации мероприятий, обеспечивающих институциональные и структурные преобразования, формирование финансовых и инновационных институтов, а также работ в области кооперации и реализации мероприятий федеральных, областных и муниципальных целевых программ на территории поселения;
6) подготовку отчетов о реализации программы социально-экономического развития поселения.