Решение Томского УФАС России от 25.04.2006 г № 14
О рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства
Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области в составе:
председателя комиссии Бутенко И.В. - заместителя руководителя управления,
членов комиссии: Бердниковой Т.Н. - специалиста 1-й категории отдела конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, Куликова В.В. - консультанта отдела конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, Ураевой Л.Р. - главного специалиста отдела конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, при участии на заседании со стороны ответчика администрации городского округа ЗАТО Северск Васильевой И.В. (доверенность от 13.04.2006 N 01/1485), Поповой Л.О. (доверенность от 13.04.2006 N 01/1484), со стороны заявителя - Макаркиной Н.А., Кубарева Ю.И. (доверенность от 13.04.2006), Балашовой Н.С. (доверенность от 13.04.2006), Афанасьева Н.Г. (доверенность от 13.04.2006), от заинтересованной стороны - Алексеева А.П. (ООО "Росич") и Еремина В.А. (доверенность от 06.04.2006 от ООО "Росич" и нотариально заверенная доверенность - реестровый номер N 5328 от Алексеева А.П.), приглашенных на рассмотрение дела Бубеннова И.А (заместитель руководителя УГАДН по Томской области) и Костенко А.И. (госавтоинспектор дорожного надзора ОГАИ ЗАТО Северск), рассмотрев дело N 02-10/14-06 по признакам нарушения п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" администрацией городского округа ЗАТО Северск (636070, ЗАТО Северск Томской области, пр. Коммунистический, 51), установила:
28.03.2006 в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области поступила жалоба от ООО "АвтоГарант" - диспетчерской службы, учрежденной предпринимателями, обслуживающими 442-й маршрут, чьи интересы были ущемлены администрацией городского округа ЗАТО Северск.
При организации маршрута N 442 паспортом маршрута утвержден 31 график движения автобусов по маршруту с плановым количеством автобусов в 37 единиц.
Первоначально диспетчерским сопровождением маршрута N 442 занималось ООО "Росич".
Решением общего собрания предпринимателей, обслуживающих маршрут N 442, в связи со значительным удорожанием услуг ООО "Росич" в марте была создана альтернативная диспетчерская служба - ООО "АвтоГарант", учрежденная частью предпринимателей, обслуживающих маршрут и имеющих 21 единицу транспорта.
Об организации альтернативной диспетчерской службы администрация городского округа ЗАТО Северск в лице начальника УЖКХ ТиС Родыгина В.Н. была своевременно уведомлена. Кроме того, дважды (01.03.2006 и вх. N 334 от 06.03.2006) в УЖКХ ТиС от ООО "АвтоГарант" были направлены на согласование документы с расписанием движения автобусов по маршруту N 442 для отделившейся группы предпринимателей, в ответ на которые ООО "АвтоГарант" получило отказы в согласовании.
По мнению заявителя ООО "АвтоГарант", отказ администрации городского округа ЗАТО Северск в согласовании расписания движения по маршруту N 442 создает препятствие в деятельности созданной диспетчерской службы и предпринимателей-перевозчиков на рынке пассажирских перевозок и этим нарушает антимонопольное законодательство.
Представители администрации городского округа ЗАТО Северск:
- подтвердили, что 01.03.2006 в УЖКХ ТиС поступило обращение директора ООО "АвтоГарант" Макаркиной Н.А., к которому было приложено расписание движения автобусов по маршруту N 442 на март 2006 года, составленное на основе согласованного расписания ООО "Росич" и разделенное с ООО "АвтоГарант". 20.03.2006 заявителю был дан ответ, в котором сообщалось, что выполнение перевозок на маршруте N 442 обязан обеспечить своими силами или с привлечением других транспортных средств Алексеев А.П. (ООО "Росич") и что только ему согласованы графики движения до 01.04.2006, предусматривающие выполнение расписания на маршруте. При этом представители администрации утверждали, что в обращении не содержалась просьба согласовать расписание движения на маршруте N 442, следовательно, письмо носит информативный характер. Указанный ответ УЖКХ, по их мнению, не является отказом в согласовании расписания движения, поскольку заявителем не представлено документов о создании ООО "АвтоГарант", о расторжении договоров на диспетчерское сопровождение перевозок каждым предпринимателем с ООО "Росич", поэтому при наличии действующих договоров на диспетчерское сопровождение с ООО "Росич" только соглашения о расторжении договоров могут достоверно свидетельствовать о прекращении отношений с ООО "Росич" на выполнение диспетчерских услуг на данном маршруте. 06.03.2006 в УЖКХ поступило обращение от ООО "АвтоГарант", которым сообщено, что решением общего собрания ООО "АвтоГарант" диспетчерское сопровождение на маршруте N 442 осуществляется самостоятельно, о расторжении договоров с ООО "Росич", о чем директор Алексеев А.П. уведомлен. 22.03.2006 УЖКХ отправило ответ со ссылкой на ответ от 20.03.2006, в котором были указаны недостатки представленных документов и сообщено повторно, что ООО "Росич" расписание согласовано в установленном порядке;
- пояснили, что обязанность разрабатывать расписание движения (п. 5.2.5 Положения "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2) имеется только у владельца, составившего и утвердившего паспорт маршрута и схему маршрута с указанием опасных участков (пункт 5.2.1), то есть у ЧП Алексеева А.П. и только он может осуществлять диспетчерское сопровождение на маршруте N 442. ЧП Алексеев А.П., представил в УЖКХ договор с ООО "Росич" от 01.12.2004 о диспетчерском сопровождении на маршруте N 442 и передаче ООО "Росич" функций по разработке, согласованию и утверждению расписания и графиков работы на маршруте N 442, а также прав заключения договоров с предпринимателями на диспетчерское сопровождение по маршруту N 442. На основании этого Администрация осуществляет согласование расписания движения на маршруте, обеспеченное договорами на диспетчерское сопровождение с предпринимателями, с ООО "Росич";
- подтвердили, что расписание, представленное ООО "Росич" на согласование и действующее в настоящее время, было обеспечено договорами на диспетчерское сопровождение с предпринимателями, учредившими ООО "АвтоГарант";
- пояснили, что в настоящее время у администрации ЗАТО Северск имеются полномочия в организации перевозок только на своей территории, то есть в пределах границ ЗАТО Северск. Так как маршрут N 442 является межмуниципальным пригородным, следовательно, указанными полномочиями на маршруте N 442 наделена Администрация Томской области.
По мнению представителей администрации УЖКХ, их действия и оба ответа не нарушают норм Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 N 948-1, не нарушают прав ООО "АвтоГарант" на осуществление предпринимательской деятельности и не свидетельствуют о препятствии осуществлению деятельности перевозчиков в сфере автобусных перевозок на маршруте N 442, поэтому производство по делу по заявлению ООО "АвтоГарант" необходимо прекратить.
Представитель ЧП Алексеева А.П. и ООО "Росич" (допущены к участию в рассмотрении дела N 02-10/14-06 по ходатайству как заинтересованные стороны) подтвердил доводы администрации городского округа ЗАТО Северск в части ООО "Росич" как единственного хозяйствующего субъекта, имеющего право на осуществление диспетчерского сопровождения на маршруте 442, в части действия договорных обязательств между ООО "Росич" и предпринимателями, обслуживающими маршрут, и потребовал прекращения дела N 02-10/14-06 ввиду отсутствия фактов, подтверждающих нарушение. По его мнению, если начало и окончание движения автобусов по маршруту N 442 осуществляется с территории ЗАТО Северск, то диспетчерская служба должна располагаться на территории ЗАТО Северск, и функции по контролю и надзору, а также согласование графиков должна осуществлять администрация ЗАТО Северск.
Представители ООО "АвтоГарант" пояснили, что были вынуждены обратиться в администрацию городского округа ЗАТО Северск за согласованием графиков движения по маршруту N 442, исполняя предписания, выданные большинству предпринимателей, учредивших ООО "АвтоГарант", Управлением государственного автодорожного надзора по Томской области в результате проведения внеплановых проверок, связанных с поступлением заявления от ООО "Росич". По их ходатайству к материалам дела были приобщены копии документов, подтверждающие необходимость согласования графиков движения на маршруте N 442: приказы о проведении УГАДН по Томской области внеплановых проверок соблюдения лицензионных требований и условий индивидуальными предпринимателями, предписания, содержащие требования в короткий срок разработать и согласовать график движения по маршруту, протоколы изъятия схем опасных участков и лицензионных карточек, протоколы об административных правонарушениях из-за признания маршрутных расписаний и схем опасных участков, действующих на маршруте N 442, недействительными, решения Арбитражного суда о взыскании штрафных санкций и другие документы.
Приглашенные на рассмотрение дела N 02-10/14-06 для дачи квалифицированной оценки обстоятельств дела с позиции транспортного законодательства представители УГАДН по Томской области и ОГАИ ЗАТО Северск пояснили, что нет нормативных документов, которые бы запрещали деятельность нескольких диспетчерских служб на одном маршруте. Представитель ОГАИ ЗАТО Северск подтвердил, что схемы опасных участков, находившиеся у предпринимателей, учредивших ООО "АвтоГарант", и изъятые у части предпринимателей во время проверок УГАДН по Томской области как недействительные, действуют и идентичны схемам из паспорта маршрута N 442.
В ходе рассмотрения дела по части приобщенных предпринимателями копиям документов приказом N 76 от 24.04.2006 было выделено в отдельное производство дело о нарушении антимонопольного законодательства администрацией городского округа ЗАТО Северск и дело о нарушении антимонопольного законодательства Управлением государственного автодорожного надзора по Томской области.
В ходе рассмотрения дела комиссией было установлено, что:
- открытие регулярного маршрута N 442 ЗАТО Северск - Томск - ЗАТО Северск в 2004 году было согласовано с администрацией городского округа ЗАТО Северск и произведено по инициативе ЧП Алексеева А.П. и Макаркиной Н.А. (регистрация предпринимательской деятельности была произведена позднее), разработавших и согласовавших все необходимые документы для открытия маршрута (паспорт маршрута, схемы опасных участков, графики (расписание) движения). Обеспечено было выполнение графиков движения на маршруте N 442 автобусами ЧП Алексеева А.П., Макаркиной Н.А. и автобусами предпринимателей, владельцев транспортных средств, имеющих лицензии на осуществление пассажирских перевозок, с которыми ЧП Алексеев А.П. заключил договоры, в том числе и на диспетчерское сопровождение по маршруту через учрежденную им же диспетчерскую службу ООО "Росич". Все предприниматели, обслуживающие маршрут, получили от ЧП Алексеева А.П. по комплекту действующих документов паспорта маршрута N 442 (графики (расписания) движения на маршруте, схемы опасных участков), наличие которых предусмотрено для владельцев автобусов п.п. 5.2.1-5.2.3 Положения "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" (утверждено Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 1997 г. N 1302, далее - Положение) и п.п. 5.7.2, 5.7.3 Приказа Минтранса N 27 (зарегистрирован в Минюсте РФ 09.06.1995 N 868, далее - Приказ 27);
- п. 5.2.5 Положения предусматривает обязанность каждого предпринимателя - владельца автобуса организовать собственный контроль за соблюдением графиков (расписаний) движения, норм вместимости автобусов, маршрутов движения. Для этого предприниматель вправе по своему выбору осуществлять контроль самостоятельно или передать функции контроля другому хозяйствующему субъекту - диспетчерской службе. До марта 2006 года предприниматели, осуществлявшие пассажирские перевозки по маршруту N 442, организовывали контроль исполнения графиков движения через диспетчерскую службу ООО "Росич", о чем свидетельствуют договоры на диспетчерское сопровождение в материалах дела. 19.01.2006 собранием учредителей - предпринимателей, обслуживающих маршрут N 442 (протокол в материалах дела), было учреждено общество с ограниченной ответственностью "АвтоГарант" (устав ООО "АвтоГарант" от 19.01.2006) с зарегистрированными видами деятельности, в том числе и по диспетчерскому сопровождению, то есть собственная диспетчерская служба. Учредителями ООО "АвтоГарант" было принято решение разделить график (расписание) движения на маршруте N 442 с ООО "Росич", взяв за основу действующие рабочие графики, для возможности осуществления контроля одновременно обеими диспетчерскими службами, что не запрещено действующим законодательством. ООО "АвтоГарант" (доверенность от 17.02.2006 выдана перевозчиками директору ООО "АвтоГарант" Макаркиной Н.А.) дважды обращалось в администрацию городского округа ЗАТО Северск (далее - Администрация) за согласованием разделенного расписания. Администрация разделенный график не согласовала;
- доводы Администрации о том, что только у ЧП Алексеева А.П. есть права осуществлять диспетчерское сопровождение на маршруте N 442 как владельца паспорта маршрута, не состоятельны, так как право осуществлять диспетчерское сопровождение возложено на владельцев автобусов в соответствии с п. 5.2.5 Положения. В соответствии с Приказом от 31 декабря 1981 г. N 200 "Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" - паспорт автобусного маршрута является основным документом, характеризующим маршрут, наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояние между ними, состояние дороги, а также работу автобусов на маршруте с момента его открытия. Паспорт маршрута N 442 утвержден 07.07.2004 администрацией ЗАТО Северск, согласован с администрациями ЗАТО Северск, г. Томска, ТО РТИ г. Северска и г. Томска, УГИБДД Томской области, ГИБДД УВД г. Северска и содержит характеристики маршрута "Северск - Томск - Северск". Первые экземпляры паспорта находятся (у хозяйствующего субъекта в случае открытия им маршрута) во всех администрациях муниципальных образований, через территорию которых проходит маршрут, а также в контролирующих пассажирские перевозки территориальных органах федеральных органов исполнительной власти;
- в соответствии с нормами Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 N 128-ФЗ (с изменениями и дополнениями) одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации и в том числе - положений о лицензировании конкретных видов деятельности. Условия и требования осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом регламентированы в Положении о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402, и определяются в выдаваемой лицензии. В силу требований настоящего Положения лицензиат обязан обеспечивать соблюдение условий, указанных в лицензии, и выполнять установленные требования по обеспечению безопасности движения и пассажиров при их перевозке автомобильным транспортом, осуществлять меры по предупреждению дорожно-транспортных происшествий.
Согласно пункту 2 статьи 784 Гражданского кодекса РФ общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. В пункте 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (с учетом внесенных изменений), определено, что движение автобусов и таксомоторов на маршрутах организуется по расписанию, порядок утверждения которого устанавливается Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Соответствующий порядок согласования и утверждения расписания движения автобусов и таксомоторов на городских и пригородных маршрутах предусмотрен в параграфе 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24.12.1987 N 176 , и в пункте 55 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200, действует в части, не противоречащей законодательству, принятому позднее. В данных правовых нормах предусмотрено согласование автотранспортными предприятиями, оказывающими услуги по перевозке пассажиров, с органами местного самоуправления расписания движения автобусов и таксомоторов в целях более правильной организации движения автомобильного транспорта и обеспечения безопасности перевозки пассажиров.
В соответствии с пунктом 2.3.6 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение N 2 от 08.01.1997), предусмотрена обязанность владельца автобуса обеспечить водителя необходимыми путевыми и иными документами, установленными действующими нормативными правовыми актами. На основании пункта 5.4 Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 09.03.1995 N 27, к путевым документам относятся путевые листы, документы на перевозимый груз, графики движения установленной формы. При этом в силу пункта 5.7.3 настоящего Положения, графики (расписания) движения должны разрабатываться в соответствии с установленными правилами на основании нормирования скоростей перед открытием маршрутов регулярных перевозок, а также на действующих маршрутах. А в пунктах 5.2.1, 5.2.2 "Положения об обеспечении перевозок пассажиров автобусами" N 2 установлена обязанность владельцев автобусов составлять и утверждать на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт, схему маршрута с указанием опасных участков и разрабатывать (с их утверждением) графики (расписание) движения, что является неотъемлемой частью организации перевозочного процесса, обеспечивающего безопасные условия перевозок пассажиров.
Кроме того, в соответствии со статьей 21 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог определенными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в ведении которых находятся автомобильные дороги. В статье 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ предусмотрено, что организация пассажирских перевозок является предметом ведения органов местного самоуправления. А согласно статье 72 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" согласование обязательного для перевозчика расписания (графика) движения маршрутных автобусов возложено на орган местного самоуправления.
Из приведенных выше нормативно-правовых актов следует, что предприниматель, являясь владельцем транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров, обязан иметь документы из паспорта, утвержденного органом местного самоуправления на маршрут, и обязан выдать документы, установленные действующими нормативно-правовыми актами, водителю автобуса. Наличие документов из паспорта маршрута (графиков движения на маршруте, схем маршрута с указанием опасных участков) обязательно для всех владельцев автобусов, осуществляющих пассажирские перевозки в соответствии с пп. 5.7.4 Приказа 27, пп. 5.2.3 Положения.
В силу п. 3 ст. 32 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) органам местного самоуправления запрещается совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своими результатами недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере, необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
Отказ администрации городского округа ЗАТО Северск в согласовании графиков (расписаний) движения ООО "АвтоГарант" (исх. N 16-01-6/530 от 22.03.2006) с обоснованием, что график движения на маршруте N 442 уже согласован ООО "Росич", ставит диспетчерскую службу ООО "Росич" и предпринимателей, обслуживаемых ООО "Росич", в преимущественное положение по отношению к ООО "АвтоГарант" и предпринимателям, обслуживаемых ООО "АвтоГарант", так как приводит к отсутствию у последних необходимых для осуществления предпринимательской деятельности документов и практически приводит к прекращению их предпринимательской деятельности в области пассажирских перевозок и оказания диспетчерских услуг. Других обоснованных разъяснений по отказу в согласовании графиков движения на маршруте N 442 ООО "АвтоГарант" администрацией городского округа ЗАТО Северск в ходе рассмотрения дела N 02-10/14-06 приведено не было.
Исходя из вышеизложенного, видно, что администрацией городского округа ЗАТО Северск совершены действия, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и ограничивающие их самостоятельность на рынке пассажирских перевозок и диспетчерских услуг, запрещенные п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности предпринимателей, получающих услуги диспетчерского сопровождения в ООО "АвтоГарант", в сфере автобусных пассажирских перевозок, а ООО "АвтоГарант" - в сфере оказания услуг диспетчерского сопровождения.
Изучив материалы дела, выслушав мнения сторон и руководствуясь п. 1 ст. 27 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и в соответствии с пунктами 2.12, 2.16 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, решила:
1.Признать, что администрация городского округа ЗАТО Северск отказом в согласовании графиков движения для ООО "АвтоГарант" нарушила п. 1 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", создав дискриминационные условия деятельности и ограничив самостоятельность деятельности предпринимателей, получающих услуги диспетчерского сопровождения в ООО "АвтоГарант" в сфере автобусных пассажирских перевозок, а ООО "АвтоГарант" - в сфере оказания услуг диспетчерского сопровождения на рынке пассажирских перевозок и диспетчерских услуг.
2.Выдать администрации городского округа ЗАТО Северск предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке пассажирских перевозок.
Председатель комиссии
И.В.БУТЕНКО