Решение Томского УФАС России от 16.03.2010 г № 02-10/133-09

О рассмотрении дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области по рассмотрению дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства в составе: председателя Комиссии Бутенко И.В. - заместителя руководителя Управления - начальника отдела контроля монополистической деятельности; членов Комиссии: Панькова С.А. - начальника отдела экономического анализа, Бердниковой Т.Н. - главного специалиста - эксперта отдела контроля монополистической деятельности, при участии представителей от ОАО "Российские железные дороги" Ю.С.А., по доверенности от 07.08.2007 N РДОП-04-25/26, О.Н.Ю., по доверенности от 02.08.2007 N РДОП-04-25/15, от ОАО "Страховое общество ЖАСО" Б.Ю.А., по доверенности от 26.02.2010 N 21/26022010, рассмотрев дело N 02-10/133-09 по признакам нарушения ОАО "Российские железные дороги" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, дом 2) абз. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:
В Томское УФАС поступило обращение от Томского линейного отдела внутренних дел на транспорте о том, что на железнодорожных вокзалах Томск-1 и Томск-2 при продаже гражданам билетов на поезд продаются полисы добровольного страхования от несчастных случаев страховой компанией ОАО "Страховое общество ЖАСО", при этом согласия на приобретение полиса у покупателей ж/дорожных билетов не спрашивается.
На заседании Комиссии представитель ОАО "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") пояснил, что, согласно пункту 11 устава ОАО "РЖД", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18.09.2003 N 585, ОАО "РЖД" не оказывает услуги по страхованию (в том числе и добровольному от несчастных случаев), и, соответственно, навязывать услуги по добровольному страхованию не может. Между ОАО "РЖД" и ОАО "Страховое общество ЖАСО" заключен договор от 21.06.2007 N 439 о финансировании предупредительных мероприятий за счет резерва предупредительных мероприятий, формируемого по добровольным видам страхования и Соглашение о сотрудничестве между Федеральной пассажирской дирекцией - филиалом ОАО "РЖД" и ОАО "Страховое общество ЖАСО". Данным соглашением Федеральная пассажирская дирекция обязуется содействовать ОАО "ЖАСО" в размещении информации об условиях проведения добровольного страхования, осуществлении информационных мероприятий в местах реализации страховых полисов, а также проводить мероприятия по предупреждению несчастных случаев с пассажирами железнодорожного транспорта и по повышению безопасности движения за счет средств предупредительных мероприятий ОАО "ЖАСО". По мнению представителя ОАО "РЖД", ОАО "РЖД" не является ни страховщиком, ни агентом по продаже полисов добровольного страхования и, соответственно, не может осуществлять навязывание данных услуг. Представитель ОАО "РЖД" просит Комиссию учесть, что реализация полисов добровольного страхования производится билетными кассирами на основании агентских договоров, заключенных между кассирами (как физическими лицами) и страховыми организациями. За реализацию полисов добровольного страхования агентам установлено соответствущее вознаграждение. Данные договоры содержат условия о строгом соблюдении агентами, реализующими полисы, принципа добровольности при заключении договора добровольного страхования. Заключая агентский договор, билетный кассир берет на себя выполнение данного обязательства. По мнению представителя ОАО "РЖД", общество не навязывает пассажирам приобретение полисов добровольного страхования, и поэтому в действиях ОАО "РЖД" отсутствуют признаки нарушения ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции".
Представитель ОАО "ЖАСО" пояснил, что ОАО "РЖД" не нарушало ФЗ "О защите конкуренции". Кассир не навязывал покупателям билетов условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора. Договор страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта (страховой полис) является отдельным договором, который заключается не ОАО "РЖД" с пассажиром, а страховой компанией ОАО "ЖАСО" через своего агента посредством вручения страхователю страхового полиса. Согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Таким образом, граждане и юридические лица самостоятельно решают, с кем и какие договоры заключать и свободно согласовывать их условия. Каждое физическое и юридическое лицо вправе самостоятельно решить, заключать ли им агентский договор и с какой страховой компанией его заключать. Введение запрета на продажу полисов страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта ОАО "ЖАСО" приведет к нарушению прав агентов-физических лиц на свободу в заключении договора, установленную ст. 421 ГК РФ, и нарушение прав на приобретение и осуществление гражданских прав своей волей и в своем интересе. Согласно ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых, не противоречащих законодательству условий договора. Договоры добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта (страховые полисы NN 886269, 886306, 886270, 886268) были заключены от имени ОАО "ЖАСО" агентом-кассиром билетной кассы. По условиям агентского договора агент обязан привлекать страхователей и разъяснять им условия обеспечения страховой защиты, заключать договоры добровольного страхования, строго соблюдая при этом принцип добровольности. ОАО "ЖАСО" регулярно проводит обучение агентов для недопущения фактов нарушения принципа добровольности покупающих железнодорожные билеты. Кроме того, согласно ст. 940 ГК РФ договор страхования может быть заключен путем составления одного документа (п. 2 ст. 434), либо вручения страховщиком страхователю на основании его письменного или устного заявления страхового полиса (свидетельства, сертификата, квитанции), подписанного страховщиком. В последнем случае согласие страхователя заключить договор на предложенных страховщиком условиях, подтверждается принятием от страховщика указанных документов (страхового полиса). Покупатели железнодорожных билетов ТЛ2010449 N 656726, ТЛ2010449 N 656728, ТЛ2010449 N 656729, ТЛ2010449 N 656727 полисы приняли, от возврата денежных средств, уплаченных за полисы, отказались. В соответствии с п. 6.1.2 Правил добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта ОАО "ЖАСО" от 10.12.2001 застрахованный имеет право досрочно расторгнуть договор. Данным правом и воспользовались покупатели билетов. Им незамедлительно были возвращены денежные средства в полном объеме. По мнению представителя ОАО "ЖАСО", доказательств навязывания покупателям билетов полисов страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта УФАС по Томской области не представлено, также не представлено и иных доказательств нарушения ОАО "РЖД" Федерального закона "О защите конкуренции". Исходя из указанного, представитель ОАО "ЖАСО" считает необходимым прекратить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства ОАО "РЖД".
Комиссией по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства установлено следующее:
согласно аналитическому отчету по определению доминирующего положения ОАО "РЖД" на рынке "Услуги по продаже железнодорожных билетов на территории Томской области" от 24.12.2009 исследование конкурентной среды проводилось за период 2008 - 9 мес. 2009 гг. Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, принятым и введенным в действие Приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст, предусмотрен вид деятельности - услуги по продаже билетов на железнодорожный транспорт, код 63.21.10.111 ОАО "РЖД" осуществляет собственную реализацию билетов через билетные кассы Федеральной пассажирской дирекции ОАО "РЖД". В соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" железнодорожные перевозки отнесены к отраслям естественных монополий, следовательно, конечным получателем денежных средств за реализованные билеты как лицо, осуществляющее данный вид перевозок, является ОАО "РЖД". В соответствии с распоряжением ОАО "РЖД" от 25.12.2006 N 2538р для улучшения качества обслуживания пассажиров ОАО "РЖД" может заключать договоры с хозяйствующими субъектами любой формы собственности, не входящими в группу лиц ОАО "РЖД", для осуществления оформления железнодорожных проездных документов индивидуальным пассажирам. Учитывая тождественность, с точки зрения потребителя, понятий "Оформление железнодорожных проездных документов индивидуальным пассажирам" и "Услуги по продаже железнодорожных билетов", можно сделать вывод, что в данном случае товаром является "Услуга по продаже железнодорожных билетов". Географическими границами рассматриваемого товарного рынка являются границы Томской области. Любой житель Томской области имеет возможность приобрести на территории области железнодорожные билеты на поезда ОАО "РЖД". В течение вышеуказанного периода на рынке Томской области действовали следующие хозяйствующие субъекты:
1.ОАО "РЖД", в лице Западно-Сибирской региональной дирекции по обслуживанию пассажиров - филиала ОАО "РЖД";
2.ООО "Западно-Сибирская транспортная пассажирская компания", ООО "Бюро путешествий "Пассаж-Тур";
3.ЗАО "В.И.П.Сервис";
4.ООО "Транзит".
Хозяйствующие субъекты, не входящие в группу лиц ОАО "РЖД", осуществляют свою деятельность за свой счет и получают доход за счет комиссионных сборов за реализацию билетов.
Показатели объема продаж и доли на рынке, приведенные в аналитическом отчете, свидетельствуют о высокой доле ОАО "РЖД" как в общем количестве реализованных билетов, так и в общей стоимости реализованных билетов.
Учитывая тот факт, что деятельность по железнодорожным перевозкам является естественной монополией, вход на рынок новым хозяйствующим субъектам затруднен со стороны ОАО "РЖД", которое выставляет ряд требований, ограничивающих свободу деятельности хозяйствующих субъектов, не входящих в группу лиц ОАО "РЖД", например, в части предоставления скидок на билеты, что приводит к завышению стоимости услуг сторонних организаций. Барьером вхождения на рынок можно признать и поведение потребителей, которые предпочитают приобретать билеты в кассах ОАО "РЖД" без уплаты излишних комиссионных сборов.
Анализ рынка "Услуги по продаже железнодорожных билетов на территории Томской области" показал, что указанный рынок относится к рынкам с неразвитой конкуренцией. Рынок высококонцентрирован, барьеры для входа на него труднопреодолимы. Крупнейшим хозяйствующим субъектом среди действующих на данном рынке является ОАО "РЖД", которое, пользуясь своим естественно монопольным положением, имеет возможность оказывать решающее влияние на данный рынок.
Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Также в соответствии с частью 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением Арбитражным судом антимонопольного законодательства, если доля лица на рынке определенного товара превышает 50 процентов, то в силу пункта 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции положение такого лица признается доминирующим, если не доказано иное.
Таким образом, на основании анализа вышеуказанного товарного рынка можно сделать следующий вывод: Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" занимает на рынке услуг по продаже железнодорожных билетов в географических границах Томской области доминирующее положение, так как имеет возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Комиссия Томского УФАС России в присутствии Г.Л.А. - заведующей билетными кассами, Н.И.Ф. - старшим билетным кассиром, О.Ю.А. - билетным кассиром составили акт о том, что 12.11.2009 в 14-00 час. в кассе N 1 (кассир О.Ю.А.) вокзала Томск-1 были приобретены билеты ТЛ2010449 N 656726, ТЛ2010449 N 656728, ТЛ2010449 N 656729, ТЛ2010449 N 656727. При выдаче указанных железнодорожных билетов кассиром О.Ю.А. были выданы полисы добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта. При этом кассиром не было предложено покупателю железнодорожного билета заключить договор добровольного страхования.
Материалы дела свидетельствуют о том, что между ОАО "РЖД" (Исполнитель) и ОАО "Страховое общество ЖАСО" (Страховщик) заключен договор о финансировании предупредительных мероприятий за счет резерва предупредительных мероприятий, формируемого по добровольным видам страхования от 21.06.2007 N 439. Предметом данного договора является финансирование Страховщиком предупредительных мероприятий, проводимых Исполнителем по заключенным договорам по добровольным видам страхования в соответствии с утвержденным генеральным директором ОАО "ЖАСО" Положением о порядке формирования и использования ОАО "ЖАСО" резерва предупредительных мероприятий (РПМ) по добровольным видам страхования. Финансирование предупредительных мероприятий осуществляется за счет резерва предупредительных мероприятий, формируемого от сумм поступивших на расчетный счет Страховщика страховых взносов по добровольным видам страхования.
Кроме того, между между ОАО "РЖД" и ОАО "Страховое общество ЖАСО" заключено соглашение от 21.06.2007 N 440 о сотрудничестве, предметом которого является сотрудничество Сторон в области развития сферы дополнительных сервисных услуг, представляемых пассажирам железнодорожного транспорта, для предупреждения несчастных случаев с пассажирами и повышения безопасности движения. В целях реализации данного Соглашения ОАО "РЖД" обязуется содействовать ОАО "ЖАСО" в размещении информации об условиях проведения добровольных видов страхования, осуществлении информационных мероприятий в местах реализации страховых полисов ОАО "ЖАСО". ОАО "РЖД" обязуется проводить мероприятия по предупреждению несчастных случаев с пассажирами железнодорожного транспорта и по повышению безопасности движения за счет средств фонда предупредительных мероприятий ОАО "ЖАСО". В соответствии с указанным Соглашением ОАО "ЖАСО" обязуется предоставлять услуги по добровольному страхованию пассажирам, формировать фонд предупредительных мероприятий из средств страховых премий по добровольному страхованию пассажиров для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев с пассажирами железнодорожного транспорта, повышению безопасности движения и осуществлять финансирование этих мероприятий на основе отдельного соглашения между Сторонами.
В силу того, что резерв предупредительных мероприятий формируется из средств страховых премий по добровольному страхованию пассажиров, ОАО "РЖД" и ОАО "ЖАСО" имеют обоюдную заинтересованность в реализации полисов добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров.
Во исполнение указанных договора и соглашения ОАО "ЖАСО" (далее - "ЖАСО") заключило агентский договор от 01.03.2008 N 4/Т с О.Ю.А. (далее - "Агент"), предметом которого является деятельность "Агента" по привлечению страхователей, разъяснение им Правил страхования "ЖАСО", заключение от имени "ЖАСО" договоров по добровольным видам страхования.
Согласно письму ОАО "РЖД" (филиала ОАО "РЖД" Федеральной пассажирской дирекции Западно-Сибирской РДОП, Сибирского железнодорожного агентства по обслуживанию пассажиров) от 15.03.2010 б/N О.Ю.А. является билетным кассиром на железнодорожном транспорте вокзала станции Томск-1.
ОАО "ЖАСО" приобщило к материалам дела памятку страховому агенту, согласно которой договор добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров ж/дорожного транспорта заключается на основании устного заявления пассажира.
Однако согласно акту от 12.11.2009 кассир по продаже железнодорожных билетов железнодорожного вокзала Томск-1 О.Ю.А., одновременно являясь страховым агентом ОАО "ЖАСО", объявила сумму, которую надо оплатить покупателю, приняла эту сумму, затем выдала проездной билет с вложенным в него страховым полисом, т.е. покупатель билета сначала произвел в кассу оплату и за проезд в поезде, и за страховку, а только потом, раскрыв билет, обнаружил страховой полис, т.е. сам того не зная, покупатель ж/дорожного билета заключил договор добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта. Покупатели билетов не обращались к кассиру с просьбой о заключении договора о добровольном страховании от несчастных случаев, билетный кассир также не предложил покупателям заключить договор о добровольном страховании пассажиров от несчастных случаев.
Позиция представителя ОАО "ЖАСО" о том, что согласие страхователя заключить договор на предложенных страховщиком условиях подтверждается принятием от страховщика указанных документов (страхового полиса) и что покупатели железнодорожных билетов ТЛ2010449 N 656726, ТЛ2010449 N 656728, ТЛ2010449 N 656729, ТЛ2010449 N 656727 полисы приняли, от возврата денежных средств, уплаченных за полисы, отказались, не соответствует действительности, что подтверждается вышеуказанным актом.
В то же время статьей 113 Устава железнодорожного транспорта РФ, принятого Государственной Думой РФ 24.12.2002, предусмотрено, что обязательное и добровольное страхование жизни и здоровья пассажира на период проезда на железнодорожном транспорте осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В статье 927 ГК РФ указано, что страхование осуществляется на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). Договор личного страхования является публичным договором
Согласно статье 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Кроме того, в Письме Министерства экономики РФ от 29.10.1999 N 7-1205 "О порядке страхования пассажиров железнодорожного транспорта" указано, что добровольное страхование на железнодорожном транспорте осуществляется только с согласия пассажиров. Взимание с пассажиров железнодорожного транспорта тарифа за добровольное страхование без их согласия неправомерно.
Довод представителя ОАО "ЖАСО" о том, что после заключения договора страхователи добровольно расторгли договор и им незамедлительно были возвращены денежные средства, комиссия считает несостоятельным, поскольку он противоречит действующему законодательству и материалам дела. Согласно ч. 2 п. 3 ст. 958 ГК РФ при досрочном отказе страхователя (выгодоприобретателя) от договора страхования уплаченная страховщику страховая премия не подлежит возврату, если договором не предусмотрено иное. Поэтому страховая премия в данном случае не должна возвращаться. Как следует из акта от 12.11.2009, покупатели билетов от получения денег не отказывались, а, наоборот, потребовали возврата денег, которые и были возвращены после составления вышеуказанного акта.
Позиция представителей ОАО "РЖД" и ОАО "ЖАСО" о том, что ОАО "РЖД" не может осуществлять навязывание покупателям железнодорожных билетов полисов добровольного страхования, не может быть принято Комиссией по следующим основаниям:
- акт от 12.11.2009, согласно которому билетным кассиром О.Ю.А. при продаже железнодорожных билетов одновременно были проданы полисы добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта. При этом кассиром не было предложено покупателю железнодорожного билета заключить договор добровольного страхования, и покупатель не обращался с просьбой о заключении договора добровольного страхования.
- между ОАО "РЖД" (Исполнитель) и ОАО "Страховое общество ЖАСО" (Страховщик) заключен договор от 21.06.2007 N 439 о финансировании предупредительных мероприятий за счет резерва предупредительных мероприятий, формируемого по добровольным видам страхования. В силу того, что указанный резерв формируется от сумм поступивших на расчетный счет Страховщика страховых взносов по добровольным видам страхования, обе стороны заинтересованы в реализации страховых полисов.
- между ОАО "РЖД" и ОАО "Страховое общество ЖАСО" заключено соглашение от 21.06.2007 N 440 о сотрудничестве, согласно которому ОАО "РЖД" обязуется содействовать ОАО "ЖАСО" в размещении информации об условиях проведения добровольных видов страхования, осуществлении информационных мероприятий в местах реализации страховых полисов ОАО "ЖАСО" (в т.ч. в билетных кассах ж/дорожного вокзала), а ОАО "ЖАСО" обязуется предоставлять услуги по добровольному страхованию пассажирам, формировать фонд предупредительных мероприятий из средств страховых премий по добровольному страхованию пассажиров. Указанное соглашение также имеет своей целью заинтересованность ОАО "РЖД" и ОАО "ЖАСО" в заключении договоров добровольного страхования пассажиров, т.е. реализации полисов.
- агентский договор от 01.03.2008 N 4/Т, заключенный ОАО "ЖАСО" с О.Ю.А., которая одновременно является и билетным кассиром на железнодорожном транспорте вокзала станции Томск-1 и Агентом по привлечению страхователей. Указанное позволяет билетному кассиру, используя свое рабочее место и время, продавая ж/дорожные билеты, реализовывать и полисы страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта.
- уведомление ОАО "ЖАСО" от 13.11.2009 N 06-03/1595/1 о прекращении в одностороннем порядке действия агентского договора N 4Т от 01.03.2008 с О.Ю.А. Данное уведомление было направлено после составления вышеуказанного акта.
Перечисленные обстоятельства свидетельствуют о взаимной заинтересованности ОАО "РЖД" и ОАО "Страховое общество ЖАСО" в реализации полисов добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта.
При этом ОАО "РЖД", используя свою инфраструктуру (ж/дорожный вокзал, помещение билетных касс, оргтехнику и т.д.), занимая доминирующее положение на рынке услуг по продаже железнодорожных билетов в географических границах Томской области при реализации ж/дорожных билетов на поезда и навязывая покупателям билетов полисы добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров, нарушают абз. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции", согласно которому запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
Комиссия, изучив материала дела, выслушав мнение представителя сторон, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:
1.Признать ОАО "Российские железные дороги" нарушившим абз. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции" путем навязывания покупателям железнодорожных билетов полисов добровольного страхования от несчастных случаев пассажиров.
2.Выдать ОАО "Российские железные дороги" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
3.Рассмотреть вопрос о привлечении ОАО "Российские железные дороги" и его должностных лиц к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Томской области в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
И.В.БУТЕНКО
Члены Комиссии:
С.А.ПАНЬКОВ
Т.Н.БЕРДНИКОВА